4대강 사업 예산을 둘러싼 여야의 초강경 대치로 사상 초유의 `준(準)예산`편성 가능성이 제기되고 있다.

준예산은 말 그대로 국가비상사태를 대비해 국가운영에 필수적인 최소한의 예산만 운용토록 설계된 제도다. 때문에 현실화될 경우 국가기능이 중단되는 등 사회적 혼란이 불가피하다.

헌법 54조3항에 따르면 준예산은 국회가 연말까지 예산안을 확정하지 못할 경우 일부 경비에 한해 전년도 예산에 준해 집행하는 제도다.

헌법상 준예산을 집행할 수 있는 경우는 ▲헌법이나 법률에 의해 설치된 기관 또는 시설의 유지.운영 ▲법률상 지출의무의 이행 ▲이미 예산으로 승인된 사업의 계속 등 세 가지로 한정돼 있다.

문제는 준예산 집행에 필요한 구체적 절차나 대상을 규정한 하위 법률이 미비하다는 것이다. 국가재정법 55조 1항에 관련규정은 마련돼 있다. 하지만 정부는 국회에서 부득이한 사유로 회계연도 개시 전까지 예산안이 의결되지 못한 때에는 헌법 제54조 제3항의 규정에 따라 예산을 집행한다고 돼 있어, 이 자체도 모호하기는 마찬가지다.

기획재정부 관계자는 "준 예산을 집행한 전례가 없다는 게 정부로선 최대의 부담"이라며 "헌법과 국가재정법에 따라 집행해야 하지만 자칫 위법 논란이 불거질 수 있어 정부 입장에선 최소한의 집행만 할 수밖에 없다"고 말했다.

그렇다면 준예산이 편성될 경우 쓸 수 있는 예산은 어떻게 될까.

헌법 54조 3항 기준에 따른다면 정부 부처 및 군인, 경찰, 교직원 등 공무원에 대한 급여는 지급이 가능하다. 다만 각종 수당 등은 법적 근거가 모호하기 때문에 일부 축소가 불가피하다.

문제는 계약직 공무원들이다. 이는 법률에 근거한 것이 아니라 국가와의 계약에 따라 고용됐기 때문에 원칙상 급여 지급이 어렵다. 준 예산이 편성될 경우 계약을 맺을 근거가 사라지기 때문이란게 재정부의 설명이다.

이와 관련, 이명박 대통령은 이날 비상경제대책회의에서 "누구는 봉급이 지급이 되고 또 어떤 경우에는 지급이 안 된다면 그것 또한 이해하기 어려운 것 아니냐"며 "준예산으로 갈 경우에는 공무원들의 봉급 지급도 전체적으로 유보해야 되는 것 아닌가"라고 의견을 제시했다.

정부가 발행한 각종 국고채 이자, 이미 예산을 승인한 사회간접자본(SOC) 사업 등에만 올해 예산만큼의 준예산을 투입할 수 있다. 기초생활수급자 지원, 국민연금 지급 등 법으로 정한 필수 복지 지출도 준예산 편성 대상이다.

올해 기준으로 볼 때 준예산 규모는 공무원 급여(24조185억원), 국민연금 등 지급비(23조8000억원), 국채이자 비용(15조4000억원), SOC사업(5조2000억원) 등 대략 100조원 안팎이 될 것으로 재정부는 추산하고 있다.

하지만 내년 3월에 시행할 예정인 희망근로 사업을 비롯해 청년인턴, 간병 도우미 등의 사업은 시행이 늦어질 수 있다. 또 국민주택기금을 통해 서민층을 대상으로 실시하는 주택, 전세자금 대출도 예산안이 처리되지 않으면 일시적 중단이 불가피하다.

여기에 취업후 학자금 상환제도, 희망키움통장제, 맞벌이가구 보육료 지원기준 완화, 둘째아 이상 무상보육 실시대상 확대, 4대강 살리기, 보금자리주택 확대 등 법적 의무지출 사항이 아닌 정책사업의 추진도 중단된다.

국고에서 각 지방자치단체에 보조해주는 26조5000억원의 지방교부금 역시 집행이 미뤄져 각 지자체도 연쇄적으로 준예산을 별도로 편성해 사용할 수밖에 없다. 여기에 한국전력, LH, 수자원공사 등 일부 공공기관은 준예산 대상에 포함되지 않아 사업차질이 불가피하다.

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/이데일리 윤진섭기자